《關于加快推進公路水運項目前期工作的通知》公開征求意見

發布日期:2019-05-27 來源:浙江省交通運輸廳 字號:[ ]

 

為貫徹落實投資領域“放管服”改革和“最多跑一次”改革決策部署,進一步創新重大公路水運項目前期推進機制和投融資體制機制,我們起草了《關于加快推進公路水運項目前期工作的通知》,現公開征求意見。公開征求意見時間為2019年5月27日至6月5日。公開征求意見期內,任何單位和個人均可通過來信、來電、來訪等形式提出意見和建議。

  聯系單位:浙江省交通運輸廳

  地址:杭州市梅花碑4號;郵編:310009

  聯系人:殷曉明  聯系電話:0571-87803819  

                                                          關于加快推進公路水運項目前期工作的通知

 

為貫徹落實投資領域“放管服”改革和“最多跑一次”改革決策部署,進一步創新重大公路水運項目前期推進機制和投融資體制機制,著力強化資金、用地、用海等要素保障,著力加快公路水運重大項目前期進度,著力加大交通基礎設施補短板力度,加快構建3個“1小時交通圈”,現就有關事項通知如下:

一、深化前期研究,提高前期質量

1. 強化規劃引領。聚焦聚力長三角一體化、長江經濟帶、“一帶一路”國家戰略和我省“四大建設”決策部署,全面開展省綜合立體交通網規劃、“十四五”綜合交通規劃編制工作,出臺長三角一體化綜合交通規劃(浙江篇)、省道網調整方案,進一步優化加密網絡、優化樞紐布局。抓緊研究梳理“十四五”綜合交通提前啟動項目,盡快新謀劃提出一批基礎性、戰略性、全局性的高速公路、國省道、高等級航道、沿海碼頭等重大項目。依托省重大建設項目庫,建立擇優遴選、動態調整的公路水運重大項目儲備庫。(責任單位:省發展改革委、省交通運輸廳,各設區市人民政府)

2. 深化技術方案研究。鼓勵按照工程可行性研究報告研究深度(采用1:10000精度)開展儲備庫項目建設方案研究,固化線位方案、功能定位、技術標準和互通、樞紐、港區、跨航橋梁等關鍵節點,落實空間線位、點位保護措施。(責任單位:省交通運輸廳、省自然資源廳、省發展改革委,各設區市人民政府)。加強與全省國土空間規劃“三區三線”(生態、農業、城鎮三類空間和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線)銜接,落實“三區三線”空間管控深度和精度要求,并做好“三區三線”與項目線位、重要點位的空間相互預留。(責任單位:省自然資源廳、省交通運輸廳、省發展改革委,各設區市人民政府)

3. 盡早開展相關專題研究。在項目可行性研究階段,應盡早委托開展環保、水利等相關專題研究,及早發現影響項目的敏感因素,優化項目建設方案。各級相關主管部門要主動服務,加強對環保、水保等影響評價工作的指導和協調,加快專題文件審批。(責任單位:省生態環境廳、省水利廳,各設區市人民政府)

二、優化項目管理  提高審批效率

4. 優化政府投資項目審批程序。按照新出臺的《政府投資條例》(國務院第712號令),抓緊制訂出臺《浙江省政府投資條例》。按照“一事不兩辦”的原則,優化委托咨詢評估、征求財政意見、調整概算的程序,合理設定需調整可研的條件。吸收近年來審批制度改革成果,簡化規劃已明確、投資規模小的項目審批流程。制訂豁免委托咨詢評估的項目清單。(責任單位:省發展改革委)

5. 優化政府投資項目資金審核流程。對于審批類的政府投資項目,地方人民政府在項目建議書報批時出具項目建設資金籌措方案,在可行性研究報告報批時出具相應的資金承諾函。各級發改部門應在“工可”審批階段征求財政部門關于評估地方債務風險和審查資金籌措方案合理性的意見,財政部門應在12個工作日內出具審核意見。初步設計階段概算不超項目估算的,不再征求財政部門意見。(責任單位:省財政廳、省發展改革委,各設區市人民政府)

6. 規范高速公路項目審批流程。政府和社會資本合作(PPP)模式下,由地方人民政府指定實施機構開展前期工作,依次完成可行性研究報告審批、PPP實施方案審查并報有關人民政府批準、完成社會資本遴選后,及時辦理項目法人變更。經營性高速公路項目原則上按企業投資項目管理,由投資人或投資人設立的項目公司辦理企業投資項目核準手續。為加快項目前期工作,經營性高速公路項目也可參照特許經營類政府和社會資本項目管理。(責任單位:省發展改革委、省交通運輸廳)

7. 強化項目前期工作銜接。參照《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》(發改投資規〔2019〕515號)有關精神,探索開展公路水運項目投資決策、建設實施階段全過程咨詢試點,試點實行“工可”和勘察設計一次性招標,開展跨階段的工可、勘察、設計、項目管理等綜合性、多形式、全過程咨詢服務,強化前期研究深度和前后道研究共享協同,為公路水運項目提供高質量智力技術服務(責任單位:各設區市人民政府,省發展改革委、省交通運輸廳)。各級投資主管部門、交通運輸行業主管部門要加強銜接,共享項目信息,項目工可完成專家審查后可開展初步設計審查;項目初步設計完成專家審查可開展施工圖審查。(責任單位:省發展改革委、省交通運輸廳)

8. 容許重要節點工程先行實施。在交叉或毗鄰區域,有項目先行施工,將對列入公路水運重大項目儲備庫的項目實施困難,或代價巨大,或導致先行項目拆除重建的,根據實際情況,盡可能同步實施先行項目和儲備庫項目受影響區域的節點工程,避免重復投資和不利社會影響。對于公路先行的,由公路項目承擔節點工程前期報批(或辦理變更手續)、建設施工;對于鐵路先行的,由地方人民政府委托鐵路項目承擔節點工程前期報批、建設施工;對于地鐵先行的或其他特殊情形的,由地方人民政府組織實施節點工程前期報批、建設施工。先行實施的節點工程最終納入整個規劃項目。(責任單位:各設區市人民政府,省發展改革委、省交通運輸廳、省自然資源廳)

三、創新投融資機制 拓寬融資渠道

9. 優化投融資模式。近期擬新開工高速公路項目原則上采用政府和社會資本合作(PPP)或經營性高速公路模式,其中,國高網項目原則上采用政府和社會資本合作(PPP)模式,申請交通運輸部車購稅補助;符合條件的其他公路水運項目,可采用政府和社會資本合作(PPP)模式。(責任單位:省財政廳)。項目在工可階段,由地方人民政府明確公路性質和收費年限,并報省級交通運輸主管部門認定。鼓勵地方人民政府積極為項目配置經營資源,探索“交通+資源”、“交通+旅游”等聯合開發機制,充分發掘項目的經營性潛力,為穩定投資回報率、吸引社會投資創造條件。(責任單位:省交通運輸廳,各設區市人民政府)

10.強化項目資金保障。總投資100億元以上(加快發展地區、海島地區70億元以上)的跨設區市和跨省(市)的特大高速公路、內河航道等交通基礎設施項目,在符合國家規定的前提下,由省級層面幫助統籌協調項目資本金。要積極爭取中央資金支持我省重大公路水運項目的專項債、車購稅。要及時研究修訂省道補助標準,優先保障列入四大建設及加快發展縣的項目。(責任單位:省財政廳、省交通運輸廳)。要積極引導商業銀行和國家開發銀行等政策性銀行加大對符合條件的重大水運項目信貸支持力度。(責任單位:浙江銀保監局、人行杭州中心支行)。各地要按照協議及時足額到位項目資本金。(各有關市、縣市區人民政府)

11. 創新融資機制。切實加快省交通基礎設施(太平)投資基金的投資運作,加大對重大公路水運項目的支持。(責任單位:省交通集團,省交通運輸廳)鼓勵有條件的市縣開展收費高速公路基礎設施項目資產證券化(ABS)、公募REITS融資模式創新試點,盤活優質存量基礎設施資產,形成資產變資金、資金變資本,同時引入社保資金、保險資金等長期資金,多種金融工具并同的可持續發展的投融資機制體制。(責任單位:省發展改革委、省交通運輸廳,有條件的市、縣市區人民政府)

四、強化用地保障 優化用地報批

12. 強化用地統籌保障。對由省級審批(核準)的公路水運基礎設施項目,省級統籌保障規劃預留指標、新增建設用地計劃指標,優先保障省內條件補充耕地指標。對于同時列入年度省重點建設項目計劃和“4+1”重大項目實施計劃的地方審批(核準)省道項目、水運項目,省級優先解決新增建設用地計劃指標。嚴格執行交通建設項目用地范圍有關規定,嚴格高速公路、普通公路接線工程和其他附屬設施設置原則、條件、標準等要求,防止不合理的用地“搭車”,合理確定項目用地紅線。(責任單位:省自然資源廳、省交通運輸廳、省發展改革委,各設區市人民政府)

13. 優化用地報批服務。地方人民政府要科學確定項目農轉用、耕地占補平衡、土地征收及供地方案,切實提高用地報批“四方案”組件的質量。各級自然資源部門要加強對交通項目用地組件報批工作指導,提高報批組件的審查審批效率,跟蹤協調上級自然資源部門審批情況并及時補件。開辟高速公路項目用地審批綠色通道,對項目用地跨設區市的,允許以設區市為單位報批項目用地。(責任單位:省自然資源廳,各設區市人民政府)

五、強化主體責任 完善協調機制

14. 強化屬地政府主體責任。強化屬地人民政府在推進重大公路水運項目納規、前期和建設中的主體責任。項目規劃階段,各地要編制規劃研究報告,對于項目土地、資金已明確的項目優先列入規劃。項目前期階段,屬地人民政府應牽頭明確項目資金籌措方案和前期責任主體,倒排前期推進計劃,強化前期推進。項目建設階段,實行征地拆遷總包干模式,壓實項目征地拆遷工作屬地政府的主體責任,確保項目征遷工作按時完成,實現項目無障礙施工。(責任單位:各設區市人民政府)

15. 完善重大項目協調機制。對項目推進遇到需要省級層面統籌推進的問題,省發展改革委、省交通運輸廳要及時召開專題協調會,重大問題及時提交省綜交領導小組、省重大項目協調例會協調,合力破解項目審批、征地拆遷等難題。(責任單位:省發展改革委、省交通運輸廳)

16. 有效發揮省屬國企作用。省交通集團要進一步貫徹落實省政府2017年1號文件精神,發揮省級平臺公司主導作用,堅持市場化方式,公平參與我省高速公路投資建設。省海港集團、省機場集團要切實發揮相應領域投資、建設、運營主體責任(責任單位:省交通集團、省海港集團、省機場集團)

17. 積極鼓勵社會資本參與。全面開放公路、水運領域市場,積極鼓勵社會資本參與。鼓勵各地人民政府通過政府和社會資本合作(PPP)或經營性高速公路模式,吸引社會資本特別是民間資本依法合規參與高速公路項目投資、建設、運營和維護。鼓勵各地人民政府探索發展“航電結合”等投融資模式,按相關規定給予投資補助,鼓勵社會資本投資建設航電樞紐和內河航運設施。(責任單位:各設區市人民政府)

 

                                                           編寫說明

近年來,國務院和省委省政府先后出臺《清理規范投資項目報建審批事項實施方案》、《工程建設項目審批制度改革試點》等一系列文件以減少許可、簡化流程、壓縮時間。我省“最多跑一次”改革等舉措走在了全國前列。交通、水利、能源等項目暫未列入審批制度改革范圍,但交通等項目前期工作流程多、耗時長的問題亦受廣泛關注。我廳分析了公路水運項目前期工作存在的痛點、難點問題,就項目規劃研究、項目管理、要素保障、主體責任等方面提出了針對性的優化措施,制定了有關意見,擬征求意見修改完善后報省綜合交通發展與改革領導小組。現將有關情況說明如下:

一、關于規劃研究

1.建立公路水運項目儲備庫。綜合交通中長期規劃出臺后建立項目儲備庫,有利于發揮規劃引領作用,以規劃項目為依據,更好地指導與自然資源、水利等相關部門規劃的對接,并用于分類分時序指導推進項目。

2.深化儲備項目線位研究。通過深化研究,克服以往在中長期發展規劃和五年建設規劃研究階段,普遍存在的僅提出項目初步的規模及投資,項目線位存在未經踏勘比選的情況。經了解,江蘇已啟動這方面工作,由省交通運輸廳牽頭,各地市充分參與,編制全省綜合交通重大項目戰略規劃,有利于各地市在國土空間規劃和城市總體規劃修編時做好銜接。

3.加強與“三區三線”的銜接。當前自然資源部門已啟動開展國土空間規劃編制工作,交通運輸是國土空間規劃重要要素,應當在規劃階段相互銜接,預留好發展空間。

二、關于項目管理

4.調整高速公路項目投資模式。我省的收費公路專項債務已達上限,無法滿足高速公路項目資金需求,原擬按政府還債投資模式建設的高速公路已行不通,必須調整為PPP模式或經營性模式,其中國高網項目只有改為PPP模式才能申請車購稅補助。

5.優化經營性高速公路項目報批流程。項目建議書階段:按我省“最多跑一次”要求,企業投資項目省發改委已取消服務聯系單,但實際操作中,沒有服務聯系單,無法開展用地預審報批工作。因此提出兩種操作路徑:一是按經營性項目由發改委出具補助告知書替代服務聯系單,二是參照PPP模式走審批流程,批復項目建議書。

6.實行工可和設計一次性招標。大部分交通項目在工可階段因研究和勘察深度的限制,只能大體明確用地范圍和投資規模,隨著勘察和設計的深入,項目線位、方案以及投資會出現較大幅度的優化調整,造成項目用地和投資在工可和初設階段出現較大差異,導致項目用地預審反復,前期工作時間拉長,投資成本控制難度加大。《浙江省重大建設項目設計招標投標暫行辦法》(浙發改基綜〔2016〕791號)第五條已明確,省重點建設項目可實行包括項目預可研報告、可行性研究報告、項目申請報告、方案設計、初步設計、施工圖設計等各項設計服務在內的一次性總體招標。而省重點建設項目一般在工可和初設批復后才能確定,故本意見擬不再強調省重點項目,地方探索實行“工可”和勘察設計一次性招標。

7.容許重要節點工程先行實施。實際工程中往往會碰到儲備庫規劃項目和在建項目在重疊區域范圍內相互影響嚴重,重疊區域內在建項目先實施會造成規劃項目難以實施,或代價巨大,或在建項目返工等的情況較多,往往容易成為制約項目建成的瓶頸節點,京杭運河二通道與杭海城際、滬杭高鐵的例子較為典型。

8.及早開展水利環保等專題研究。實際工作中因洪評和環評等專題未及時確定,往往可能對整個工程方案出現顛覆性影響。為避免發生類似情況,應及早開展相關專題。

三、關于要素保障

9.優化審批類項目資金審核。項目建議書只是開展前期工作的路條,工可才是項目立項的依據;批復項目建設書階段評估地方債務風險和審查資金籌措方案合理性將延長項目前期時間。且《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發【2018】101號)明確在建設項目可行性研究階段充分論證資金籌措方案。故提出各級發改部門僅在工可報批階段征求財政部門關于評估地方債務風險和審查資金籌措方案合理性的意見。10.優化項目估算概算管理。本條意見對地方規章有所優化。《浙江省政府投資項目管理辦法》(省政府令2018年第363號)第十八條規定,有下列情形之一的,項目可行性研究報告應當重新報請原審批機關批準:(一)項目概算與投資估算不符,差額在10%以上的;(二)項目概算與投資估算不符,差額在2000萬元以上的,其中投資額50億元以上的基礎設施建設項目,差額在5000萬元以上的;(三)項目單位、建設性質、建設地點、建設規模、技術方案等發生重大變更的;(四)用地規劃選址、用地預審重新報批的。

公路水運項目投資一般較大,多數達數十億元甚至百億元,往往僅材料價格的周期性波動就可造成工程投資5000萬元以上的變動。因此,按具體金額控制概算投資可操作性較差,建議僅按10%比例控制;且在工程總體規劃和主要內容基本不變的情況下,僅調整項目估算,不重新審批工可,從而有效保障項目順利推進。

11.合理控制交通項目及用地規模。實際中容易出現公路連接線等規模過大等搭車現象,造成用地預審等前期工作推倒重來,拉長前期時間。因此,需要各級交通部門加強公路項目工可審核,并嚴格落實用地規定。

12.加強項目用地保障。《浙江省國土資源廳關于補齊短板促進轉型發展的實施意見》(浙土資發〔2016〕13號)第四條明確,加強用地保障,省重大交通項目基礎設施用地由省統籌解決。但文件未明確重大項目范圍,本意見擬限定為同時列入年度省重點建設項目計劃和“4+1”重大項目實施計劃的公路水運項目建設用地指標由省統籌解決。

高速公路項目特別是省主導建設項目,落實占補平衡指標是拖延前期工作進程和增加投資的關鍵之一,需要進一步強化地方落實用地責任。

13.提高用地報批質量和效率。由于項目用地報批組件工作量大和審批耗時長,且往往“四方案”變動頻繁,直接影響了組件編制的質量和效率。

14.營造更好投資環境。目前公路水運交通領域沒有明確的資源開發反哺機制。可作為政府人民政府工作探索的政策依據。

四、關于主體責任

15.強化地方人民政府主體責任。設置要求納入5年規劃的項目,需明確資金和土地來源,避免在5年規劃編制階段,部分地方政府不切實際的上項目。在實施階段,具體項目也經常因為地方主體責任不落實,導致規模難確定、用地組件慢,也要予以明確責任要求。

16.強化省交通集團等主力軍作用。鑒于今后高速公路項目以經營性為主,原6:4的省市出資比例方案難以落實。但是在高速公路等項目投融資模式調整后,仍然要繼續強化省交通集團等主力軍作用,通過資源補償或聯合開發等模式積極參與高速公路投資建設。

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